Le représentant résident du Fonds monétaire international Marc Gérard apporte des précisions sur les réformes dans le cadre de la Facilité élargie de crédit.
• La facilité élargie de crédit (FEC) est actuellement en vogue dans plusieurs pays africains comme au Togo, au Cameroun ou encore au Burkina Faso entre autres. Ces pays, pour la plupart, ont connu les programmes d’ajustement structurel. Peut-on voir en la FEC une continuité à ces programmes ?
- Il faut bien distinguer les deux. Les programmes d’ajustement structurel, mis en œuvre par le FMI et la Banque mondiale dans les années 80-90 étaient essentiellement des programmes dans le cadre d’économies très endettées, de stabilisation macroéconomique, donc vraiment pour un retour aux grands équilibres. Il y a eu beaucoup de changements depuis dans la doctrine du FMI et je dirais qu’un instrument comme la FEC, qui est un des instruments majeurs standards appliqués dans beaucoup de pays en voie de développement, est plutôt un instrument pour accompagner une croissance inclusive. Donc on est moins dans une logique de contenir des dérapages des dettes mais plus dans une logique d’accompagner les réformes du gouvernement en mettant des garde-fous pour que cela ne conduise pas à l’accumulation de risques.
• Comment fonctionne la FEC ?
- Un pays qui a un besoin de financement externe pour financer sa balance des paiements ou qui a des problèmes d’exécution de budget soit parce qu’il n’y a pas assez de recette ou parce que les dépenses sont trop importantes, peut demander un appui au FMI. Une fois que cet appui est déboursé périodiquement, il donne lieu à une revue pour vérifier que les objectifs sont remplis. Ces objectifs servent normalement à vérifier que le problème qui ait donné lieu au besoin de financement soit résolu. L’idée est d’accompagner avec des financements tant que le problème persiste mais normalement, à l’issue du programme où à l’issue d’une succession de programmes, le pays aura résolu son problème. Dans le cas de Madagascar, typiquement, il n’y a pas de vulnérabilité extérieure particulière. Le pays est bien géré d’un point de vue macroéconomique mais le budget permet de financer les dépenses courantes mais encore de manière insuffisante et ne permet pas de ce fait de financer des dépenses d’investissement, des dépenses d’avenir. L’idée est de faire en sorte que le budget soit en équilibre en utilisant les ressources propres de l’État mais que nous, FMI et les autres bailleurs, allons financer une partie des investissements.
• Il ne s’agit donc pas de solutions toutes faites ?
- La FEC est mise en place au cas par cas et c’est tout le rôle des équipe-pays dédiées. Mon rôle sur place est de vérifier que ce qu’on discute se fait vraiment dans l’intérêt du pays en tenant compte de ses spécificités. Il est vrai toutefois que nous avons une vision un peu transversale. On sait ainsi qu’il y a des choses qui marchent et d’autres qui marchent moins bien. On doit aussi veiller à appliquer une égalité de traitement. On ne peut pas demander des réformes plus dures dans un pays que celles qu’on demanderait dans d’autres. Il y a un peu cet arbitrage à faire entre cela, donc le canevas général est assez commun dans les différents pays et ce n’est qu’ensuite qu’on entre dans les problèmes particuliers. On essaie au maximum d’utiliser un outil standard pour répondre au besoin du pays.
• Le FMI est souvent pointé du doigt pour ce qui ne marche pas en Afrique. Est-ce qu’il y a déjà des retours de ce genre par rapport à la FEC ?
- On a des pays dont on a accompagné la croissance. Il y a des choses dont on reconnait qui n’ont pas fonctionné dans les programmes d’ajustement structurel. Il y a des erreurs qui ont été faites parce l’économie n’est pas une science exacte. Les pays ont aussi fait des erreurs que le Fonds n’a pas forcément diagnostiquées, mais l’essentiel est que la doctrine est différente maintenant. Si je prends le cas de Madagascar, l’objectif majeur du programme est d’augmenter les dépenses de santé et d’éducation. D’un point de vue économique, c’est miser sur le capital humain parce qu’on ne peut pas développer un pays si on n’a pas une population éduquée et en bonne santé. Est-ce qu’on le réussit ou pas, je dirais qu’on a déjà réussi. On a déjà fait un certain nombre de choses. Les budgets sociaux augmentent depuis les deux ans que le programme est en cours. Quel bilan est-ce qu’on pourrait en tirer quand on aura fini ? Revoyons-nous à ce moment là mais ce que je veux dire c’est qu’on n’est pas dans une configuration où le programme marche ou ne marche pas. Il y a des choses qui marchent et typiquement pour le cas de Madagascar, on dirait que c’est un programme qui marche bien pour l’instant.
• Pouvez-vous développer ?
- Si on regarde un petit peu les principaux résultats en termes de croissance par exemple, le taux de croissance il y a quelques années était de 1 ou 2% par an ce qui ne suffisait pas à compenser l’accroissement de la population. Cela veut dire concrètement que les gens s’appauvrissaient d’année en année. Là, on est dans un taux de croissance depuis l’année dernière d’environ 5%. En moyenne, le niveau de vie des gens s’améliore mais évidemment, encore faut-il que cette croissance soit inclusive, soit partagée et ne se fasse pas seulement au bénéfice de quelques uns. Le travail est loin d’être fini. Dire le contraire serait totalement absurde, mais en même temps on ne peut pas dire que rien n’a été fait. Vous observerez également que le budget est en équilibre, que la dette extérieure est contenue. Cela veut dire concrètement que le pays est à l’abri de crise de change, d’attaques spéculatives ou de devoir à l’avenir mettre en place des programmes de type ajustement structurel pour dégonfler des niveaux d’endettement trop élevés. Le pays est bien géré de ce point de vue là. L’inflation est encore autour de 6% mais c’est un niveau qui est en baisse. Cela veut dire que le pouvoir d’achat des gens diminue mais pas autant qu’auparavant. Les exportations se tiennent bien. Globalement, il y a de bonnes performances économiques. Après les défis qui nous attendent en commun, c’est réellement d’améliorer la vie des gens et donc d’augmenter encore les dépenses d’éducation, les dépenses de santé et de mobiliser tous les financements disponibles domestiques et internationaux pour construire des infrastructures dans le domaine de l’énergie et des transports. C’est cela qui va faire la différence à moyen terme.
• Comment vous vivez le fait qu’en tant que bailleurs vous soyez parfois acerbement critiqués ?
- D’abord je ne sens pas cela à Madagascar. Il s’agit juste d’une mauvaise représentation. Nous sommes là à la demande des autorités. C’est parce qu’il y a des difficultés économiques que les autorités demandent au FMI d’intervenir et nous intervenons en offrant du financement et en proposant des solutions. Les solutions peuvent être populaires ou impopulaires mais nous ne sommes pas à l’origine des problèmes. Cela fait partie de notre rôle de ne pas répondre aux accusations. Nous ne faisons que proposer un traitement, qui marche ou non et qui reste à négocier pour traiter un problème qui préexiste. Dans le cas de Madagascar il n’y a pas de problème particulier je dirais. Il y a une longue histoire économique qui a conduit à un grand niveau de pauvreté et à des problèmes structurels. Nous sommes dans une relation d’accompagnement et de dialogue avec les autorités élues. On comprend que des opposants politiques puissent éventuellement ne pas être d’accord et c’est parfaitement normal.
Nous avons mandat de mettre en œuvre le programme que le pays s’est choisi et non pas pour imposer quelque programme que ce soit et notre présence est facultative, optionnelle et à la discrétion des autorités.
• Nous parlons souvent de moyen et de long terme. Qu’en est-il du court terme car les Malgaches sont en train de subir et certaines réformes font mal ?
- Vous avez raison de distinguer et de souligner que la difficulté est de gérer le court terme. À moyen terme, je pense que beaucoup de choses sont évidentes, notamment, dans le domaine de l’énergie. Le pays a un potentiel absolument considérable en matière d’énergie verte. Dans le court terme, la Jirama est une compagnie qui est déficitaire structurellement c’est-à-dire qu’il lui faut un soutien permanent de l’État pour maintenir le service public de l’électricité à flot. C’est vrai que nous poussons à ce qu’un certain nombre de réformes soient faites car il faut savoir que toutes ces dépenses allouées à la Jirama sont des dépenses qui ne vont pas ailleurs. Il y a quelques années, le budget de la Jirama était supérieur aux budgets de l’éducation et de la santé réunis. Donc il faut faire des choix. Vous
observerez toutefois que durant le débat parlementaire en automne, les députés avaient prévu de réduire un peu plus les subventions par rapport à ce que nous avions négocié mais que je suis intervenu à la presse pour dire non. On ne peut pas tout réduire du jour au lendemain. L’objectif est d’éliminer les subventions mais pas tout de suite. Nous travaillons sur plusieurs axes en étroite collaboration avec la Banque mondiale. Il s’agit essentiellement de réduire les coûts. La Jirama achète son carburant ou loue les groupes à des prix supérieurs à ceux du marché. C’est une situation anormale. On a ici un problème de gouvernance sur lequel il faut se pencher. Nous avons une approche très pragmatique sur ces questions. Nous discutons et réfléchissons sur les stratégies à mettre à œuvre en étroite collaboration avec toutes les parties prenantes pour arriver à une solution qui soit durable en attendant de réaliser cette transition énergétique que nous soutenons mais qui prendra du temps à se mettre en place.
• Est-ce que vous participez aux négociations avec les fournisseurs ?
- Nous n’intervenons pas directement parce que ce n’est pas notre rôle mais nous soutenons le processus. Nous trouvons qu’il est préférable que l’Etat se mette autour d’une table avec les fournisseurs et la Jirama et définisse, au cas par cas, quels sont ces contrats dont les clauses sont défavorables à l’État. Ce n’est pas à nous de nous substituer à ces discussions mais ce sont des discussions importantes que nous suivons avec attention puisque, in fine, l’objectif, c’est de maintenir un service constant voire l’améliorer mais à moindre coût pour les finances publiques.
• La classe moyenne se sent lésée par rapport à certaines mesures qui ont été prises …
- D’abord la classe moyenne à Madagascar est très petite numériquement. Elle est visible mais on est dans un pays où l’extrême pauvreté touche près de 80% de la population. On est dans l’un des pays les plus pauvres du monde. Il faut bien voir quand même que la plupart des gens n’ont pas accès à l’électricité et ne sont pas consommateurs de produits pétroliers. Quand une hausse des cours mondiaux intervient, il faut que quelqu’un paie la facture. Soit on ajuste les prix à la hausse et le consommateur paie, soit on fixe les prix, ce qui a été la pratique, et à ce moment là, les distributeurs font des pertes et l’État s’engage à payer ces pertes sous forme de subventions. Il n’y a pas plus inefficace que les subventions aux prix à la pompe. Qui bénéficie le plus au prix fixé ? Par définition, les plus grands consommateurs, ce sont les industriels, les ménages riches, les conducteurs de 4x4, … Le ménage qui s’éclaire au pétrole lampant en bénéficie beaucoup moins proportionnellement. C’est très important de voir que nous plaidons pour la vérité des prix parce que c’est une solution qui permet de préserver les marges des distributeurs, et on peut revenir à la question de savoir si ces marges sont trop élevées ou non. Mais en attendant, cette solution permet de dire que lorsque le cours mondial monte, ce sont les plus gros consommateurs qui paient.
• Est-ce qu’il y a des mesures d’accompagnement pour atténuer ces effets ?
- Il faut savoir que le coût subventionné est énorme et tout cela, c’est payé sur le budget général. En d’autres termes, tout le monde paie pour les plus riches. Quel est le point sensible ? C’est typiquement le transport urbain. Et nous l’avons toujours dit, il est parfaitement approprié d’envisager, par exemple, la subvention du secteur des transports urbains. La solution que préconise le FMI, c’est de laisser le prix jouer et d’affecter une partie des subventions aux transporteurs. C’est la solution la plus raisonnable. Cela coûterait beaucoup moins cher à l’État pour financer des choses au bénéfice de la population dans son ensemble, tout en veillant à ce que la situation ne soit pas celle d’une détérioration de la classe moyenne qui constitue essentiellement de gens qui travaillent en ville. La subvention généralisée est captée par les plus riches. Il y a des expériences dans d’autres pays dont on peut s’inspirer. Il y a des études entières qui ont été faites pour voir comment compenser les catégories perdantes de la vérité des prix en matière de prix à la pompe.
• Comment se passent les discussions avec le nouveau gouvernement ?
- Nous sommes là pour aider au développement du pays dans le moyen et le long terme et nous sommes dans un état d’esprit constructif. Nous notons que les priorités de l’Initiative pour l’émergence de Madagascar, s’il s’agit d’augmenter les dépenses d’investissement public, ce sont des objectifs qui figurent déjà dans notre programme. Nous sommes là pour discuter du programme des autorités et d’accompagner au mieux ce programme. Mais je vois de très fortes synergies entre le programme tel qu’il a été conduit jusqu’à présent et les nouvelles priorités du gouvernement. À ce stade, il est un peu tôt pour vous donner des résultats concrets, mais nous sommes en relation constante avec nos nouveaux interlocuteurs pour analyser et comprendre quelles sont les priorités du gouvernement que la population de Madagascar a élu démocratiquement et voir comment nous pouvons aider au mieux. Et je voudrais dire que nous sommes dans un état d’esprit positif. Nous avons également, avec toute la communauté internationale, des financements pour mener à bien tous les projets. Avec la Banque mondiale, l’Union européenne et la Banque africaine du développement, nous discutons tous en commun de la meilleure manière d’accompagner les priorités que les ministres nous disent être celles du gouvernement. Les discussions sont très ouvertes, très franches très constructives. On aura sûrement des désaccords mais cela fait partie d’une relation respectueuse.
• Il y a plusieurs priorités dans l’IEM. Qui est ce qui les arbitre ?
C’est clairement à l’État de le faire. Nous ne sommes pas en charge du programme de développement de Madagascar. Ce sont les autorités élues démocratiquement qui ont ce mandat confié par la population. Nous accompagnons ces projets une fois qu’ils sont définis par les autorités. Le programme, quel que soit le nom, est et doit rester du ressort des autorités légitimement élues et nous sommes là pour accompagner, pour aider, pour conseiller et éventuellement pour dire franchement quand les choses ne vont pas dans le sens que nous pensons le bon. Mais nous ne nous substituons certainement pas aux autorités.
Propos recueillis par
Tolotra Andrianalizah